«Ces élections municipales à MOREUIL sont elles un trompe-l’œil démocratique?»

De la commune à la région, le pouvoir s’éloigne des citoyens et se concentre dans les mains de quelques édiles. Entretien avec le politiste Rémi Lefebvre, pour mieux cerner les failles démocratiques du système de pouvoir local en France.

l’approche des élections municipales des 15 et 22 mars prochains, les discours convenus vont se multiplier sur « le maire, l’élu préféré des Français », autant que sur la proximité appréciable entre gouvernants et gouvernés à l’échelon communal. Dans un ouvrage à paraître le 20 février, Municipales : quels enjeux démocratiques ? (La Documentation française), le politiste Rémi Lefebvre démontre la naïveté, voire l’inanité de telles considérations. 

Auteur de nombreux travaux sur le pouvoir local et le socialisme français, il revient pour Mediapart sur les causes d’une démocratie dégradée dans les collectivités territoriales. Son diagnostic est sombre mais pas fataliste. Pour le professeur de science politique à l’université de Lille, les pistes sont connues – et nombreuses – pour démocratiser un système local français qui n’est pas épargné par la logique présidentialiste. 

Vous avez signé récemment une tribune annonçant la « dénationalisation » du scrutin municipal de mars prochain, en raison d’une offre politique brouillée et plus éclatée que d’ordinaire. L’illisibilité des résultats au niveau national, anticipée et parfois même voulue par les acteurs politiques, est-elle un problème démocratique ?

Rémi Lefebvre : Ma réponse sera nuancée. D’un côté, je reconnais que la tendance à la nationalisation du scrutin municipal, qui se déployait depuis trois ou quatre décennies, n’était pas satisfaisante sur le plan démocratique. Rémi Lefebvre dans le studio de Mediapart, en 2019. © Mediapart Rémi Lefebvre dans le studio de Mediapart, en 2019. © Mediapart Cela renvoyait à un jeu de rôle dans lequel l’opposition appelle à profiter des élections pour sanctionner le gouvernement, ce qui s’est par exemple produit de façon très nette en 2014. De leur côté, les commentateurs médiatiques étaient trop contents de pouvoir réduire la complexité de la compétition électorale en offrant une lecture « nationale » des résultats. Les enjeux locaux, censés être débattus à cette occasion, se sont vus détournés, écrasés par ce phénomène aveugle à l’intérêt général local. 

On pourrait donc envisager le retour à la diversité visible des configurations locales comme un signe de vitalité démocratique. Mais une autre tendance a progressé en parallèle de la nationalisation du scrutin municipal : celle d’une dépolitisation des gestions locales. L’originalité et les différences partisanes ont largement disparu en la matière, ce qui a réduit la réalité des alternatives présentées aux électeurs et la diversité des politiques publiques mises en œuvre. De ce point de vue, le scrutin de 2020 ne marquera aucune rupture. 

Vous notez d’ailleurs que les élections municipales n’échappent pas à la diminution de la participation électorale. En plus des facteurs qui rendent l’abstention plus fréquente et massive de manière générale, y a-t-il des facteurs propres à la vie politique locale ? 

Il est clair que les élections municipales ne sont plus une oasis de participation. Celle-ci décroche de plusieurs points à chaque scrutin depuis 1989. Comme elle est particulièrement faible dans certains quartiers ou communes populaires, certains maires se retrouvent élus avec 20 % des électeurs inscrits, ce qui leur procure une légitimité assez faible. 

Il y a bien des explications liées au « local ». Le jeu politique municipal est moins bien appréhendé qu’auparavant par les citoyens et les citoyennes. Contrairement aux idées reçues, les Français ne connaissent pas si bien leur maire : neuf sur dix étaient capables de l’identifier dans les années 1980, contre un surdeux aujourd’hui. Cela est à rapporter au fait que la commune est moins qu’avant l’espace de référence de vie des individus, notamment en raison de l’étalement urbain, la métropolisation ou la périurbanisation.

Le lien à la politique locale s’est d’autant plus distendu que les élus locaux sont sociologiquement de moins en moins à l’image de la population. Auparavant, on avait affaire à des profils militants, plus proches des citoyens que des élites politiques nationales. Désormais, ils ressemblent davantage à ces dernières : bardés de diplômes, souvent (hauts) fonctionnaires territoriaux ou collaborateurs d’élus ou de cabinet, ils se sont professionnalisés et interagissent dans une logique d’entre-soi. Cette véritable endogamie des élites locales se paie sans surprise par une « désidentification » des citoyens à leur égard. 

Il est pourtant souvent dit que l’échelon local, et particulièrement communal, serait celui de la proximité entre les gouvernants et les gouvernés. Au-delà de l’écart sociologique qui s’est creusé entre les uns et les autres, n’a-t-on pas assisté à une concentration des pouvoirs, qui rappelle la logique présidentialiste à l’œuvre au plus haut sommet de nos institutions ? 

Le renforcement des exécutifs locaux est incontestable. On vit encore dans l’imaginaire selon lequel décentraliser consiste à démocratiser, mais cela fait très longtemps que des travaux en science politique ont démenti cette idée. La décentralisation a favorisé les notables, et cela s’est accentué avec la montée en puissance de l’intercommunalité. Cette dernière a renforcé les maires par rapport à leurs adjoints, car ils sont devenus les médiateurs privilégiés des intérêts de la commune dans ces nouveaux espaces de pouvoir. 

Il faudra certes observer les effets de l’interdiction du cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur. Mais il est probable que le cumul se recompose. Il deviendra moins vertical et plus horizontal, avec l’exercice simultané de plusieurs mandats locaux.

Votre évocation de l’intercommunalité nous amène à la question du fameux « mille-feuilles territorial », qui est pour le coup régulièrement vilipendé, mais plus pour son coût supposé ou sa complexité que pour les problèmes démocratiques qu’il pose. Quels sont ces derniers ? 

Il y a de fait un « baroquisme local » français qui n’a pas été arrangé par les dernières réformes territoriales, dont les motivations étaient essentiellement budgétaires. Au lieu de la proximité dont les élus se gargarisent, ces réformes ont éloigné la décision politique des habitants. Les régions sont devenues plus grandes, de même que les cantons, et on voit l’émergence d’intercommunalités au format « XXL ». 

Cet éloignement croissant et le chevauchement des compétences des collectivités ne favorisent pas l’imputabilité (le fait de savoir qui fait quoi) ni la redevabilité (le fait que les élus rendent des comptes). Il s’agit pourtant de deux conditions cruciales pour la qualité du lien entre représentants et représentés. 

J’insiste sur le fait que ce lien est dégradé par le fonctionnement actuel des intercommunalités, très peu connues des électeurs et des électrices alors qu’elles sont des lieux majeurs de décision. Cela fait depuis 2001 qu’elles sont censées prendre plus de place dans les débats électoraux municipaux, mais cela ne s’est pas vérifié. Les enjeux sont toujours renvoyés à une sorte de troisième tour confidentiel, dans l’entre-soi des élus, dans le sanctuaire intercommunal. De ce point de vue, les élections municipales peuvent apparaître comme un vrai trompe-l’œil démocratique. Lors des élections municipales, on ne débat pas des enjeux locaux les plus structurants, qui échappent à l’appréciation des électeurs. 

Il y a une exception dans le Grand Lyon, où les électeurs vont élire directement, avec un bulletin distinct, leurs conseillers métropolitains. Cela découle d’un statut particulier de cette métropole, assez critiquable, mais qui a peut-être le mérite de rouvrir le jeu politique. 

C’est clair que dans ce cas, le mode d’élection entraîne une politisation qui n’aurait pas été la même autrement. Étant donné que les électeurs disposent de deux bulletins de vote, les candidats sont contraints de leur présenter des projets et d’en débattre un minimum. Partout ailleurs, depuis 2014, il y a un « fléchage » qui fait qu’en votant pour leurs conseillers municipaux, les électeurs savent par avance qui siégera à l’intercommunalité. Cela améliore quelque peu la transparence, mais la mesure est globalement insignifiante. 

Cela étant dit, je ne suis pas sûr que l’exemple lyonnais fasse tache d’huile. Les maires me semblent trop friands des arrangements post-électoraux pour adopter spontanément et volontairement ce mode d’élection. 

« Les gestions locales sont uniformisées »

Éloignement et concentration du pouvoir, endogamie sociale des élus… outre ces limites fortes à l’épanouissement d’une démocratie locale digne de ce nom, vous traitez dans votre livre de l’affaiblissement des alternatives en matière de gestion locale. Les gestions de droite et de gauche sont-elles à ce point indifférenciées ? 

Pour moi, ce qui l’emporte c’est l’uniformisation. On peut bien sûr affiner : en matière de démocratie participative, les expériences les plus audacieuses sont menées par la gauche plutôt que par la droite ; en matière culturelle, la droite met davantage l’accent sur le patrimoine, et la gauche davantage sur la création. Mais ces différences ne sont pas majeures. 

Au niveau national, les partis n’ont plus de doctrine forte et originale quant à la gestion locale. Et dans la pratique, la variable partisane est très peu structurante pour rendre compte des politiques publiques. Même la gratuité des transports peut être adoptée par des élus de droite, comme on le voit à Dunkerque. De façon générale, l’environnement fait aujourd’hui l’objet d’une surenchère sur l’ensemble du spectre politique. S’agissant des grandes villes, que vous alliez à Lille, Lyon, Bordeaux, Strasbourg ou Nantes, vous retrouverez partout le même discours et les mêmes priorités, autour de l’attractivité économique, de la culture événementielle, de l’aménagement des centres-ville, la vidéosurveillance…La salle du conseil municipal de la ville de Toulouse (Haute-Garonne), le 31 janvier. © Frédéric Scheiber / Hans Lucas La salle du conseil municipal de la ville de Toulouse (Haute-Garonne), le 31 janvier. © Frédéric Scheiber / Hans Lucas

La démocratie participative est à la mode. N’est-elle pas un moyen de contrarier tous les phénomènes que vous venez de décrire et qui concourent à une démocratie locale de basse intensité ? 

Il y a en effet une prolifération d’outils participatifs, d’ailleurs bien anticipée par les professionnels du secteur. Là encore, cependant, je n’y vois pas un phénomène qui viendrait compenser la fermeture du système de pouvoir local. 

Les budgets participatifs, par exemple, sont devenus un nec plus ultra en matière de démocratie participative, alors qu’ils sont souvent réduits à des appels à projets sympathiques, qui ne remettent pas en cause les grandes décisions et le pouvoir des élus. Les conseils de quartiers vivotent, les conseils citoyens n’ont jamais pris. Il reste à voir si des « RIC locaux » [inspirés de la revendication par les gilets jaunes de référendums d’initiative citoyenne] vont voir le jour et perturber davantage le fonctionnement des collectivités. 

Encore une fois, le vrai problème est celui d’un décalage entre l’espace de délibération et de participation, et l’espace où les décisions se prennent vraiment. L’offre de participation, outre qu’elle est pilotée par les institutions elles-mêmes, est généralement micro-locale, à l’échelle de quartiers, alors que la prise de décision s’est déplacée vers le haut, à l’échelon intercommunal notamment. Et au fond, je crois que cela convient très bien aux exécutifs locaux. Ceux-ci ne souhaitent pas être contrariés par de véritables contre-pouvoirs. 

Dans ce panorama très sombre, quelles pistes pourraient être envisagées pour démocratiser la vie politique locale ? 

Les solutions existent ! J’ai moi-même signé les 25 propositions d’un manifeste promu par vos partenaires de Mediacités. L’essentiel est de casser la logique présidentialiste, très propre à la France, qui marque le gouvernement local. Il faut ainsi renforcer le rôle de l’opposition, diminuer le pouvoir du maire et le cumul des mandats dans le temps. 

La démocratie participative pourrait jouer un rôle beaucoup moins périphérique qu’aujourd’hui. Pour cela, on peut imaginer un fonds de financement des démarches participatives indépendantes. 

Et puis il y a bien sûr la démocratisation de l’intercommunalité. Cela exige une volonté politique pour concevoir une réforme territoriale dont l’objectif serait précisément celui de la démocratie locale. Toutes les dernières initiatives, sous Nicolas Sarkozy ou François Hollande, étaient étrangères à cette préoccupation. 

Une réforme se prépare justement sous ce quinquennat, baptisée « 3D » (décentralisation, différenciation et déconcentration). Les élus craignent, en dépit de cette appellation, une reprise en main du pouvoir central. Partagez-vous cette inquiétude ? 

Emmanuel Macron a annoncé qu’il n’y aurait pas de grand bouleversement. Je me méfie de la dramatisation des élus, qui protègent, c’est assez logique, leurs intérêts. Depuis le mouvement des gilets jaunes, le président de la République a notamment pris soin de ménager les maires, et je n’ai pas l’impression qu’il entende changer de cap. 

Les nouvelles règles de cumul des mandats, et le fait que la majorité actuelle soit moins bien implantée dans les collectivités territoriales, ne fournissent-ils pas l’occasion d’une réforme ambitieuse de l’architecture territoriale ? On sait que la détention croisée de mandats locaux et nationaux, parmi la classe politique, est une source de blocage.

Mon collègue Patrick Le Lidec a en effet insisté sur les verrous institutionnels qui expliquent la difficulté de réformer le système local français. Des conflits d’intérêts vont être évités grâce au fait que des parlementaires ne dirigent plus de collectivités locales. 

À mon sens, le principal verrou reste cependant le Sénat. Cette assemblée protège les intérêts locaux existants, et les nouveaux venus de La République en marche y sont justement faiblement représentés. Le Sénat dispose de ressources de blocage importantes, notamment parce que les projets qui ont trait aux collectivités lui sont soumis en premier. 

Municipales 2020 : Manifeste pour une démocratie locale réelle

À l’aube des élections municipales, Mediacités propose 25 mesures concrètes pour redonner du pouvoir aux citoyens. Parité, non-cumul des mandats, transparence : dès aujourd’hui, signez notre manifeste pour une démocratie locale réelle ! « Sans institutions communales, une nation peut se donner un gouvernement libre, mais elle n’a pas l’esprit de la liberté », écrivait Alexis de Tocqueville en 1835. Plus d’un siècle et demi plus tard, l’Etat a confié de nombreux pouvoirs aux maires et présidents d’intercommunalités, sans prévoir les garde-fous nécessaires. Sans réels contre-pouvoirs. Au sein de la rédaction de Mediacités, journal d’investigation implanté dans quatre métropoles (Lille, Lyon, Toulouse et Nantes), nous pensons que la démocratie peut et doit retrouver un nouveau souffle depuis le niveau local.

Plus d’un électeur sur trois ne s’est pas rendu aux urnes lors des précédentes élections municipales, en 2014, tandis qu’un maire sur deux hésiterait à se représenter aux prochaines, en mars 2020. Cette résignation, fruit de l’exercice solitaire du pouvoir au sein de la plupart des collectivités, n’est pas une fatalité. De très nombreux citoyens – les gilets jaunes ou les participants aux marches pour le climat ces derniers mois, mais aussi des entrepreneurs, des syndicalistes, des habitants des quartiers populaires ou des bénévoles associatifs –, manifestent régulièrement leur désir d’approfondissement démocratique. Il est temps d’entendre leurs préoccupations et d’inventer d’autres manières de pratiquer la politique, par le bas, plus collégiales et participatives.

Il est tout aussi urgent, à moins de six mois du scrutin municipal (les 15 et 22 mars 2020), que les maires cessent de confondre un bulletin de vote avec un blanc-seing valable six ans. Au fil de leurs enquêtes, les journalistes de Mediacités constatent de trop fréquentes dérives autocratiques et éprouvent au quotidien les nombreuses zones grises de notre système politique local. Les 35 000 villes et villages français ont tout autant besoin d’éthique, de transparence et de contre-pouvoirs que l’Elysée, le parlement ou la haute-administration parisienne. Nous proposons 25 mesures – certaines de bon sens, d’autres plus radicales – pour rénover notre démocratie locale. Pour rénover notre démocratie, tout court.

POUR POURSUIVRE CETTE RÉFLEXION…

Depuis une trentaine d’années, on assiste au sein des États à un nouveau partage des attributions et du pouvoir entre échelons centraux et locaux de gouvernement. À rebours du mouvement de construction de l’État moderne qui s’était traduit par une monopolisation des pouvoirs au centre, l’heure semble partout venue de mener des politiques de décentralisation. Nombre d’auteurs croient pouvoir observer, partout en Europe, une tendance au déclin des spécificités historiques (par exemple Loughlin, 2001) : d’un côté des États fédéraux comme l’Allemagne sont touchés par un mouvement de renforcement de l’échelon fédéral, tandis que d’autres États d’Europe du sud comme l’Italie ou l’Espagne connaissent une dynamique de renforcement de leurs gouvernements régionaux ou locaux. Ces transformations ne semblent pas épargner la France qui, de son côté, a révisé sa constitution en 2003 pour proclamer le caractère décentralisé de la République, avant de transférer de nouvelles compétences de l’État aux collectivités. Si certains sont tentés d’y voir le signe d’un puissant mouvement de convergence vers un modèle européen d’administration locale, qu’illustrerait le processus de ratification par le Parlement français de la Charte européenne des pouvoirs locaux et régionaux, reste que l’interprétation de ces changements fait débat.
La restructuration interne des États et l’accroissement de la part des affaires gérées par les autorités infranationales semblent avoir des causes gestionnaires. Sous la pression des déficits budgétaires et sous l’influence du nouveau management public, de nouvelles réformes sont adoptées…

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